2019年8月26日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)了關(guān)于修改土地管理法的決定，新修訂的《土地管理法》自2020年1月1日起施行。《土地管理法》是一部關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全的重要法律，新修訂的《土地管理法》集中體現(xiàn)了黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的一系列重大決策部署，標(biāo)志著我國(guó)土地管理事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。值此新修訂的《土地管理法》即將實(shí)施之際，我們有必要回顧一下《土地管理法》三十余年來(lái)走過(guò)的足跡，看清未來(lái)之路。下面，就跟隨小編一起來(lái)了解一下你該知道的那些關(guān)于《土地管理法》的前世今生……

  回顧《土地管理法》的立法和修改歷程，自1986年正式頒布，并歷經(jīng)了1988年、2004年、2019年三次修正和1998年一次修訂，整個(gè)過(guò)程就是“持續(xù)完善土地法律制度，不斷調(diào)整協(xié)調(diào)人地關(guān)系，回應(yīng)時(shí)代需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呼喚的過(guò)程”。

一、《土地管理法》的誕生

　　1986年6月25日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)并頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。這是新中國(guó)成立后，我國(guó)頒布的第一部關(guān)于土地資源管理、全面調(diào)整土地關(guān)系的法律，著力解決當(dāng)時(shí)大量占用耕地、濫用土地的現(xiàn)象突出、管理無(wú)法可依的問(wèn)題，它的頒布是我國(guó)土地管理工作的重大轉(zhuǎn)折和管理體制的根本性改革，標(biāo)志著我國(guó)土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創(chuàng)了我國(guó)土地管理的新格局。為紀(jì)念這一天，國(guó)務(wù)院決定從1991年起，把每年的6月25日確定為“全國(guó)土地日”。

二、1988年第一次修正：適憲性修改，推動(dòng)我國(guó)土地使用制度改革

　　20世紀(jì)80年代末，隨著我國(guó)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,客觀上要求長(zhǎng)期被視作商品“禁區(qū)”的土地這一重要生產(chǎn)要素作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。1987年，深圳土地拍賣第一槌，土地有償使用已成為我國(guó)土地使用制度改革中不可回避的核心問(wèn)題。

　　為適應(yīng)這一要求，1988年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《憲法修正案》，根據(jù)該修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時(shí)在該條款中增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，確立了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度，土地使用權(quán)商品化獲得法律承認(rèn)。

　　同年12月29日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)憲法修正案通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》的決定，在《土地管理法》中刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”等內(nèi)容，掃清土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，拉開了國(guó)有土地有償使用制度的序幕。

三、1998年第一次修訂：全面修訂，只有兩條未做修改

　　隨著改革的深化和形勢(shì)的發(fā)展，1988年修正的《土地管理法》已經(jīng)明顯不能適應(yīng)加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的需要，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。特別是20世紀(jì)90年代末期，我國(guó)耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導(dǎo)致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。

　　1998年8月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂并通過(guò)的《土地管理法》于1999年1月1日施行。這次修訂，不是個(gè)別條文的變動(dòng)，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內(nèi)容等方面對(duì)原法進(jìn)行全面修訂的法律，是第一部經(jīng)過(guò)全民討論、全國(guó)人大常委會(huì)三次審議的法律。

　　此次修訂，首次以“立法”形式確定了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”，確立了以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度，強(qiáng)化了國(guó)家管理土地的職能。修訂的重點(diǎn)是：將土地管理方式由以往的分級(jí)限額審批制度改為土地用途管制制度，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的效力，通過(guò)土地用途管制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地、特別是耕地的保護(hù)；在用途管制的前提下，上收審批權(quán)，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)，占用農(nóng)用地、特別是耕地的審批權(quán)和征地審批權(quán)；充實(shí)和完善執(zhí)法監(jiān)督檢查和法律責(zé)任的規(guī)定，加大對(duì)土地違法行為監(jiān)督檢查和處罰的力度。

四、2004年第二次修正：適憲性修改，進(jìn)一步明確征地制度內(nèi)涵

　　2004年3月14日，全國(guó)人大第十屆二次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！毙薷臑椋骸皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用?！蓖?月28日，十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)《土地管理法》作出修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。

五、2012年修正“夭折”

　　2012年11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)土地管理法修正案（草案）；2012年12月24日土地管理法修正案草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，提議未通過(guò)，并兩年內(nèi)未提請(qǐng)審議，按照立法法規(guī)定，已終止審議。

六、2019年第三次修正：充分總結(jié)改革實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新和完善

　　此次修法自2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確農(nóng)村土地制度改革的方向、任務(wù)和要求，2014年中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施土地管理法5個(gè)條款、城市房地產(chǎn)管理法1個(gè)條款，到2019年8月26日表決通過(guò)，歷時(shí)近6年，充分體現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)以及相關(guān)各方對(duì)《土地管理法》修正的重視和審慎的態(tài)度。這是我國(guó)土地制度的一次重大變革，它改變了城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，對(duì)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義：

　?。?、破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是此次修法的重大制度突破，通過(guò)立法賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市權(quán)利。但特別需要說(shuō)明的是，其重要的前提條件是符合規(guī)劃、依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方可入市，明確允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，依法取得使用權(quán)人還可行使“轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)予、抵押”等權(quán)能，這對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，盤活集體土地資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興都具有重大意義。

　?。?、改革和完善土地征收制度。此次修法的亮點(diǎn)是首次界定了土地征收的公共利益范圍，首次以列舉方式明確公共利益的六種情形，并對(duì)成片開發(fā)進(jìn)行一定限制。二是將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則寫入了第48條。一方面，采用“區(qū)片綜合地價(jià)”方式取代原先的年產(chǎn)值倍數(shù)法，逐步實(shí)施對(duì)被征地者的市場(chǎng)化和財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償。另一方面，將補(bǔ)償重點(diǎn)放在長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障上，將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老等社會(huì)保障體系，全方位保障農(nóng)民權(quán)益。三是完善征地補(bǔ)償安置程序，將原來(lái)的征地批后“兩公告一登記”調(diào)整為批前“調(diào)查、評(píng)估、公告、聽(tīng)證、登記、協(xié)議”和批后“公告、實(shí)施”，程序更加全面、細(xì)致，更具操作性。

　　３、完善農(nóng)村宅基地制度。此次修法一是在原來(lái)“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定：

　?、?/span>人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。這是對(duì)“一戶一宅”制度的重大補(bǔ)充和完善。

　?、诠膭?lì)盤活利用宅基地。允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置住宅。

　?、勖鞔_農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)宅基地改革和管理。明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，并賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)

　?、芟路帕苏氐膶徟鷻?quán)，明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

　?。础⒚鞔_了國(guó)土空間規(guī)劃體系的法律地位，為“多規(guī)合一”改革預(yù)留法律空間。此次修法確立了國(guó)土空間規(guī)劃的法律地位，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。考慮到“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)中，新《土地管理法》為改革預(yù)留了法律空間，明確國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。為解決改革過(guò)渡期的規(guī)劃銜接問(wèn)題，此次修法明確，已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。在國(guó)土空間規(guī)劃編制前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

　?。?、合理劃分中央和地方審批權(quán)限。此次修法一是在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)，適當(dāng)下放審批權(quán)限。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不涉及永久基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。二是在征地審批環(huán)節(jié)，貫徹“權(quán)責(zé)一致”的原則，刪去了省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征地報(bào)國(guó)務(wù)院備案的規(guī)定，以后將通過(guò)自然資源督察、用地審批監(jiān)管平臺(tái)等行政、技術(shù)手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)管。

　　６、賦予土地督察工作明確的法律地位。土地督察制度入法，解決了土地督察機(jī)構(gòu)行使督察權(quán)的合法性問(wèn)題，也為建立自然資源督察體系奠定了基礎(chǔ)。明確國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。以此為標(biāo)志，土地督察制度正式成為我國(guó)土地管理的重要法律制度。

　　從歷次《土地管理法》修改看中國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程。世界上沒(méi)有一成不變的法律，《土地管理法》的每次修正或修訂，都代表著一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段，都表明著其不斷成長(zhǎng)和完善的過(guò)程，并使得我國(guó)的土地管理在法制的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。在這《土地管理法》歷次修改過(guò)程中，也讓我們看到我國(guó)依法治國(guó)的演進(jìn)歷程，以及國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

“改革就是要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系以及上層建筑的法律制度”，但在改革開放之初，很多時(shí)候是以地方政府或當(dāng)事人以“不成功便成仁”的勇氣和擔(dān)當(dāng)推動(dòng)的改革，以安徽小崗村當(dāng)年土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革和深圳當(dāng)年的城鎮(zhèn)土地使用制度改革為例，存放在國(guó)家博物館的“小崗村18個(gè)紅手印”就是印證。

　　改革進(jìn)入深水區(qū)，如何處理好“激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力”與“納入法制化軌道”的關(guān)系，習(xí)近平總書記說(shuō)過(guò)，“全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)如鳥之兩翼、車之雙輪”，必須將全面深化改革納入法制化軌道，使全面深化改革有法可依、有章可循、有規(guī)可遵。

　　以授權(quán)方式啟動(dòng)多個(gè)領(lǐng)域的試點(diǎn)改革，乃是近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)行權(quán)的一大特色，以人大授權(quán)為試點(diǎn)改革頒發(fā)通行證，已成為當(dāng)下深化改革與依法治國(guó)雙重時(shí)代語(yǔ)境下的標(biāo)準(zhǔn)模式。2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施土地管理法5個(gè)條款、城市房地產(chǎn)管理法1個(gè)條款。明確試點(diǎn)突破現(xiàn)有法律的地方，并采取開門試點(diǎn)的方式，以打消社會(huì)疑慮，推動(dòng)改革共識(shí)的形成。

　　漸成常態(tài)的人大授權(quán)試點(diǎn)改革將真正融合法治正義和改革理想，以法治引領(lǐng)、推進(jìn)改革，確保改革行進(jìn)于合法、正當(dāng)?shù)能壍郎?，進(jìn)而為轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，最終開辟一條改革與法治雙贏的成功之路。

　　隨著新修正的《土地管理法》正式實(shí)施，我國(guó)土地管理制度還將相應(yīng)的配套制度、文件、操作規(guī)范都將逐一得到調(diào)整、修改和細(xì)化。未來(lái)，我們?nèi)詫⒊掷m(xù)關(guān)注我國(guó)土地制度改革的進(jìn)程及相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。