2019年12月，自然資源部部署申報全域土地綜合整治試點工作，將浙江“千村示范、萬村整治”的全域土地綜合整治的經驗在全國予以推廣。全域土地綜合整治是助力鄉(xiāng)村振興的主要抓手，是提升土地節(jié)約集約利用和保護耕地的重要手段，也是解決農村土地問題特別是規(guī)范農村宅基地管理、促進農村宅基地有序退出的有效途徑。

一、全域土地綜合整治要干什么事情

　　全域土地綜合整治的內容主要包括農用地整治、建設用地整治和生態(tài)修復。按照土地整治的發(fā)展歷程，現在的全域土地綜合整治是2000年以來實施土地整理項目、2007年前后開始土地整理復墾開發(fā)項目、棚戶區(qū)改造、2008年廣東省開展三舊改造等的建設用地再開發(fā)的升級版本，這期間還包括全國開展的高標準農田建設、現代農田建設等提升農田生產水平的工作，內容從單一型整治為主逐漸發(fā)展到為解決區(qū)域性的土地問題而開展全面的整治提升，包括農用地整治、建設用地整治以及生態(tài)修復等在內的多要素、多形式的綜合整治。

用一句簡單而通俗的話說：在一定區(qū)域范圍內，凡是國土范圍內需要進行整理、實施的工作內容都可以而且應該納入整治范圍，也就是山水林田湖草生命共同體的系統(tǒng)把脈治理。

試點的目的是用三年的時間在各省區(qū)域范圍內總結一套適合各省的全域土地綜合整治的經驗，研究更多的政策創(chuàng)新和突破，為下一步的全面鋪開全域土地綜合整治奠定政策基礎。

　　二、全域土地綜合整治能解決什么問題

（一）提升土地節(jié)約集約利用水平

十分珍惜和合理利用每一寸土地，嚴格保護耕地是我國一項基本國策，核心要義就是要提升土地的節(jié)約集約利用水平。這個節(jié)約集約利用，包括了建設用地的節(jié)約集約利用即單位建設用地產出水平考量為重點的建設用地節(jié)約集約利用考評；也包括農用地的節(jié)約集約利用即現有農用地是否存在丟荒撂荒現象、是否支撐大規(guī)模現代化的農業(yè)生產等；還包括以礦山恢復治理、海岸線海島整治修復等為重要內容的生態(tài)修復。通過全域土地綜合整治，將區(qū)域范圍內的各項整治活動充分協(xié)調協(xié)同，如將拆舊復墾和農用地小田并大田結合，提高農用地的連片程度，從而實現整治活動效果的疊加，實現整治資金1+1>2的效果。

總之，一定區(qū)域范圍內的土地節(jié)約集約利用水平的提升是衡量和推進全域土地綜合整治的重要標準，也是全域土地綜合整治應該帶來的社會效應。

（二）確保專項規(guī)劃依法依規(guī)落地

全域土地綜合整治是解決區(qū)域范圍內各項規(guī)劃實施落地的重要手段。鄉(xiāng)村振興背景下，很多地方組織編制了鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃、現代農業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃等，為全面鄉(xiāng)村振興描繪了一個美好藍圖。但是囿于沒有做好與土地利用規(guī)劃、現狀的協(xié)調，很多項目落地存在或多或少的問題，比如鄉(xiāng)村旅游配套設施需占用或調整基本農田；農業(yè)產業(yè)化發(fā)展受限于耕地質量或連片程度不高，或水源、交通等條件難以滿足生產需求等?；诖?，通過全域土地綜合整治能夠有效解決這些實際問題，為規(guī)劃順利落地和鄉(xiāng)村振興奠定基礎。以兩個項目為例。

一個項目的鎮(zhèn)政府擬通過發(fā)展種植與加工一體化的農業(yè)生產項目拉動三產融合，帶領農民致富，涉及種植面積約3000畝，種植基地加田間地頭的生產基地，需要通過全域土地綜合整治實現小田并大田、農田高質量建設以及精品農業(yè)發(fā)展的目標，并通過點狀供地保障項目配套設施落地等；同時該項目創(chuàng)新了宅基地管理的方式，采取“拆舊復墾+安居建設”模式，為拆舊后的村集體相對集中建新房統(tǒng)一安排宅基地并預留一定的發(fā)展用地（包括根據人口增長測算需要的宅基地和村集體發(fā)展建設用地），結余的指標可進行交易，在獲得了群眾支持的同時使地方獲得交易收益。這個項目將農業(yè)產業(yè)發(fā)展、農村居民點規(guī)范管理和全域土地綜合整治密切結合起來，是一個將“人、地、產業(yè)和資金”全面統(tǒng)籌的很好范例。

另一個項目主要是依托當地優(yōu)質的自然資源本底，在新農村建設的基礎上發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，擬通過全域土地綜合整治將旅游規(guī)劃涉及的停車場用地、旅游服務性用地落地；將拆舊復墾、墾造水田和農田建設與鄉(xiāng)村旅游中的特色農業(yè)種植結合，滿足特色農業(yè)種植規(guī)?；l(fā)展的要求；同時將旅游規(guī)劃路線上的廢棄礦山進行生態(tài)修復，成為鄉(xiāng)村旅游中的一個特殊景點。這兩個項目都是為保障相關的規(guī)劃落地而將全域土地綜合整治和產業(yè)發(fā)展結合的典型代表，可以預想效果是能夠達到土地綜合整治的預期。

（三）規(guī)范農村居民點建設用地管理

全域土地綜合整治也是解決農村居民點建設用地的重要手段，通過全域土地綜合整治調整建設用地布局、增減掛鉤解決建設用地指標來源問題、通過拆舊復墾的指標交易為農民房建設和新農村建設提供資金支持補助，多個政策利好疊加從而實現農村居民點用地依法依規(guī)。

　　三、全域土地綜合整治有哪些政策基礎和突破

一直以來，土地整治領域出臺了很多的政策，包括城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農村宅基地拆舊復墾、“三舊”改造、墾造水田以及耕地提質改造等。全域土地綜合整治的重點是將這些政策進行疊加和綜合運用，進一步協(xié)調這些相關政策在綜合整治中發(fā)揮更大的作用。

自然資源部在試點申報的通知中，對于永久基本農田調整和增減掛鉤指標可以省域范圍內流轉，是對全域土地綜合整治政策的補充和完善，因為在以鎮(zhèn)區(qū)為單位的范圍內大規(guī)模土地整治行為必然會涉及到基本農田的調整。這一政策支持，可以保障全域土地綜合整治范圍內的實施可以“放開拳腳”，增減掛鉤指標的省域范圍流轉也保障了土地整治項目的資金來源多了一個途徑。

　　四、全域土地綜合整治需要新的突破

現有土地政策工具包足以支撐全域土地綜合整治的開展，但是在各個政策的協(xié)調和實際運用中還需要有新的形式的創(chuàng)新。

（一）土地利用總體規(guī)劃（空間規(guī)劃）調整、基本農田的調整、拆舊復墾指標的收益利用、增減掛鉤指標的對應利用。如通過全域土地綜合整治實施實現建設用地規(guī)模的交易，拆舊復墾指標交易的收益分成與引進社會資金掛鉤，歷史廢棄礦區(qū)的建設用地可以進行復墾并進行指標交易從而解決歷史形成礦區(qū)的復墾復綠資金來源難題。

（二）嘗試突破增減掛鉤的“先拆舊、后建新”的規(guī)定，爭取“先建新后拆舊”或至少是“拆舊建新”同步，通過資金監(jiān)管的形式保證拆舊進度。拆舊復墾和水田指標交易也可以采取同樣的形式。

（三）適度放寬水田墾造的管理形式。試點范圍以外的水田墾造仍然由省建設工集團負責組織實施，試點范圍內的水田墾造項目可以由全域土地綜合整治的企業(yè)或是地方財政資金組織開展，以提高地方全域土地綜合整治實施的積極性。

（四）建立全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)。充分運用遙感航拍和地理信息技術，建立全域土地綜合整治項目“一個庫”，建立指標與資金管理“一本賬”，收集整理與全域土地綜合整治相關的數據，如現狀數據、規(guī)劃數據、管理數據和社會經濟類數據，最終形成全域土地綜合整治管理所需的“一張圖”，并以此為數據支撐，建立全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)，實現項目“落圖落地”，實現全域土地綜合整治項目從項目立項、項目實施到竣工驗收全過程的項目管理、項目監(jiān)測、整治成效綜合評價和項目統(tǒng)計，提高全域土地綜合整治管理水平和決策分析支持。

來源：國地資訊