園地是一種重要的自然資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)園地面積為2017.16萬(wàn)公頃（30257.33萬(wàn)畝），茶葉、水果產(chǎn)量均居世界第一。園地不僅能提供水果、茶葉、藥材、花卉等農(nóng)產(chǎn)品，還能提供天然橡膠等工業(yè)原料，具有農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障等功能。此外，園地還具有傳承農(nóng)耕文化、提供田園景觀與休閑體驗(yàn)場(chǎng)所的文化和休閑功能，以及水土資源保持、保護(hù)生物多樣性、凈化大氣和水源、保持生態(tài)平衡的資源保護(hù)功能和環(huán)境保護(hù)功能。

查清園地資源質(zhì)量和分布情況，是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的要求，也是實(shí)現(xiàn)園地資源保護(hù)和合理利用的基礎(chǔ)，更是完善自然資源資產(chǎn)分等定級(jí)價(jià)格評(píng)估制度的重要措施。為掌握全國(guó)園地資源質(zhì)量狀況，自然資源部于2020年在江西信豐、湖南常寧和海南三亞等地部署開展園地分等試點(diǎn)。在《自然資源分等定級(jí)通則》（TD/T 1060-2021）（以下簡(jiǎn)稱《通則》）和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，自然資源部于2022年7月發(fā)布了《園地分等定級(jí)規(guī)程》（TD/T 1071-2022）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）?！兑?guī)程》對(duì)園地分等定級(jí)的總體原則、工作對(duì)象、技術(shù)方法、技術(shù)流程、工作程序、技術(shù)要點(diǎn)等進(jìn)行了規(guī)范?！兑?guī)程》的頒布實(shí)施，為開展全國(guó)園地分等定級(jí)提供了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有助于園地分等定級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)?；瘜?shí)施，確保了園地分等定級(jí)成果的規(guī)范性和科學(xué)性。同時(shí)，《規(guī)程》也可作為園地資源資產(chǎn)評(píng)估、有償使用的重要參考。

一、《規(guī)程》的總體思路和原則

1.《規(guī)程》與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)相銜接

園地作為重要的自然資源門類，現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)文件在一定程度上對(duì)其質(zhì)量評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了規(guī)定?！兑?guī)程》的編制充分考慮了與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的銜接，并在符合相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，針對(duì)園地的特點(diǎn)進(jìn)行了完善與補(bǔ)充。其主要銜接了《自然資源分等定級(jí)通則》（TD/T 1060-2021）、《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）和《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》（GB/T 28405-2012）。

2.《規(guī)程》注重對(duì)“地”本身?xiàng)l件的評(píng)價(jià)

自然資源主管部門作為自然資源保護(hù)、利用、監(jiān)管的職能部門，更關(guān)注各用地類型作為獨(dú)立地類本身的屬性特點(diǎn)和質(zhì)量狀況。雖然我國(guó)園地類型多樣，分布廣泛，地形地貌條件復(fù)雜，且果園、茶園、橡膠園和其他園地作物類型品種繁多，生物特性差異大，但園地分等定級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)注重園地作為“地”的各類因素因子，而不過(guò)多地關(guān)注地上園藝作物類型。

3.分等和定級(jí)既有區(qū)別又有聯(lián)系

園地分等是在全國(guó)范圍內(nèi)，按照全國(guó)自然資源分等定級(jí)分區(qū)，綜合分析影響園地質(zhì)量的氣候、土壤、地形、水文等自然因素，揭示園地自然質(zhì)量的全國(guó)差異，分等結(jié)果全國(guó)可比，側(cè)重體現(xiàn)園地的自然質(zhì)量。園地定級(jí)是在縣域內(nèi)，根據(jù)園地的自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和區(qū)位因素，對(duì)園地質(zhì)量進(jìn)行綜合分析，揭示其縣域內(nèi)部的差異。定級(jí)結(jié)果縣域內(nèi)可比，側(cè)重園地綜合質(zhì)量。園地分等和定級(jí)都是對(duì)園地質(zhì)量的評(píng)價(jià)，但在尺度、指標(biāo)體系、應(yīng)用方向上又有所不同。

4.普適性與特殊性相結(jié)合

園地種植作物的類型多樣，不同作物適宜的自然條件不同。評(píng)價(jià)園地質(zhì)量時(shí)，須考慮不同的園藝作物類型對(duì)氣候、土壤、地形條件適宜范圍的區(qū)別。但園地作為自然資源的門類之一，在評(píng)價(jià)時(shí)必須考慮其整體性，并且保證在一定范圍內(nèi)可比。因此，在指標(biāo)的選擇上，既要考慮果園、茶園、橡膠園和其他園地之間的差異性和特殊性，又要使其具有一定的普適性。

5.具有一定的前瞻性

相對(duì)于耕地、林地、草地的管理，有關(guān)部門對(duì)園地的管理方式較為靈活，存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足的情況?！兑?guī)程》的編制在充分考慮數(shù)據(jù)可得性的基礎(chǔ)上，優(yōu)先利用已有的調(diào)查成果和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，同時(shí)從科學(xué)角度出發(fā)擬定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，力圖使其具有一定的前瞻性，可以為相關(guān)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)等提供參考。

二、分等定級(jí)和指標(biāo)體系的構(gòu)建

園地分為果園、茶園、橡膠園和其他園地，這四類園地對(duì)氣候、土壤、地形、水文等自然條件的要求差異較大。為充分反應(yīng)各類園地的自然稟賦狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和區(qū)位條件差異，按照全國(guó)自然資源分等定級(jí)分區(qū)和園地二級(jí)地類要求，《規(guī)程》分別建立分等、定級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。園地分等和定級(jí)指標(biāo)體系包括因素層和因子層，指標(biāo)體系包括必選指標(biāo)和備選指標(biāo)，原則上必選指標(biāo)應(yīng)全部納入分等、定級(jí)指標(biāo)體系，備選指標(biāo)可根據(jù)實(shí)際情況酌情納入分等、定級(jí)指標(biāo)體系，滿足不同區(qū)域不同類型園地的評(píng)價(jià)需求。園地分等、定級(jí)均以國(guó)土變更調(diào)查的園地地類圖斑為評(píng)價(jià)單元，便于今后的成果應(yīng)用和管理。

1.園地分等繼承了《通則》構(gòu)建的自然資源分等定級(jí)分區(qū)

將全國(guó)劃分為八個(gè)一級(jí)區(qū)，分別是：溫帶、寒溫帶濕潤(rùn)區(qū)，暖溫帶濕潤(rùn)、半濕潤(rùn)區(qū)，亞熱帶濕潤(rùn)區(qū)，熱帶濕潤(rùn)區(qū)，南亞季風(fēng)濕潤(rùn)、半濕潤(rùn)區(qū)，半干旱草原、荒漠草原區(qū)，干旱荒漠半荒漠區(qū)和青藏高原高寒區(qū)。一級(jí)分區(qū)內(nèi)相同的園地二級(jí)地類采用相同的必選指標(biāo)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，備選指標(biāo)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)自然資源主管部門研究確定。

2.園地分等采用因素法

主要考慮自然因素，包括氣候因子、土壤因子、地形因子和水文因子。氣候因子包括年日照時(shí)數(shù)、積溫、年均降水量、相對(duì)濕度、年極端低溫、10級(jí)以上風(fēng)次數(shù)等6個(gè)指標(biāo)；土壤因子包括有效土層厚度、土壤pH值、土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤質(zhì)地、鹽漬化程度等5個(gè)指標(biāo)；地形因子包括坡度、坡向、海拔等3個(gè)指標(biāo)；水文因子只有地下水位1個(gè)指標(biāo)。

3.園地分等按二級(jí)地類建立評(píng)價(jià)體系

為體現(xiàn)園地二級(jí)地類間的差異，《規(guī)程》分別給出了果園、茶園、橡膠園和其他園地分等的必選指標(biāo)、備選指標(biāo)，以及果園、茶園、橡膠園的指標(biāo)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)。采用特爾斐法、層次分析法、因素成對(duì)比較法等方法確定各指標(biāo)的權(quán)重，采用多因素加權(quán)求和法計(jì)算各分等單元分值，并用等間距法劃分園地等別。國(guó)家采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)各省等別進(jìn)行平衡協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)等別統(tǒng)一可比。全國(guó)園地等別數(shù)量不超過(guò)10個(gè)，一等為最優(yōu)。

4.園地定級(jí)采用因素法或修正法

園地定級(jí)主要考慮自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和區(qū)位因素。自然因素包含土壤因子（土壤因子包括有效土層厚度、土壤pH值、土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤質(zhì)地、鹽漬化程度等5個(gè)指標(biāo)）、地形因子（坡度、坡向、海拔等3個(gè)指標(biāo)）和水文因子（地下水位1個(gè)指標(biāo)）。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素包含管理因子（水源保證率、林網(wǎng)化程度、連片程度、產(chǎn)品認(rèn)證等4個(gè)指標(biāo)）和勞作便利條件因子（勞作距離、田間路網(wǎng)、田塊平整度、田塊大小等4個(gè)指標(biāo)）。區(qū)位因素包含區(qū)位因子（中心城市影響度、對(duì)外交通便利度、道路通達(dá)度、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)影響度等4個(gè)指標(biāo)）。

5.園地定級(jí)按二級(jí)地類建立評(píng)價(jià)體系

為體現(xiàn)園地二級(jí)地類間的差異，《規(guī)程》分別給出了果園、茶園、橡膠園和其他園地定級(jí)的必選指標(biāo)和備選指標(biāo)。園地定級(jí)在縣域內(nèi)開展，級(jí)別結(jié)果縣域內(nèi)可比，定級(jí)指標(biāo)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)由各地結(jié)合實(shí)際情況自行確定?？刹捎锰貭栰撤?、層次分析法、因素成對(duì)比較法等方法確定各定級(jí)指標(biāo)的權(quán)重或修正指標(biāo)權(quán)重，采用多因素加權(quán)求和法計(jì)算各定級(jí)單元分值，采用總分頻率曲線法、總分?jǐn)?shù)軸法、總分剖面圖法、聚類分析法或等間距法等劃分園地級(jí)別。級(jí)別數(shù)量根據(jù)管理需要確定，一般不宜超過(guò)5個(gè)。

三、完善園地資源管理的思考和建議

1.嚴(yán)格規(guī)范園地資源管理

園地與耕地、林地、草地等其他農(nóng)用地相比，缺少更規(guī)范、更嚴(yán)格的管理制度和法律約束，還存在部門間地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、相關(guān)規(guī)劃不銜接、管理交叉等問(wèn)題。建議進(jìn)一步深化對(duì)糧食安全重要性的認(rèn)識(shí)，通過(guò)法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)農(nóng)用地協(xié)同管理。

2.完善園地資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系

國(guó)土調(diào)查、氣象、土壤、地形、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、區(qū)位等資料的齊全性和可靠性，是園地分等定級(jí)順利推進(jìn)，園地等級(jí)評(píng)定結(jié)果準(zhǔn)確、科學(xué)的重要保證。建議開展園地專項(xiàng)調(diào)查，細(xì)化對(duì)園地自然條件、利用狀況、種植條件的調(diào)查監(jiān)測(cè)，并將其納入自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，掌握?qǐng)@地實(shí)際狀況。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)園地土壤地力的調(diào)查監(jiān)測(cè)，掌握?qǐng)@地肥力變化情況，為園地資源質(zhì)量評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3.防止園地大面積轉(zhuǎn)用

《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”。因此，在加大耕地保護(hù)力度的同時(shí)，地方政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)園地在豐富食物來(lái)源、促進(jìn)居民膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面的作用，防止過(guò)度擠壓園地，造成園地大面積轉(zhuǎn)用為其他農(nóng)用地的現(xiàn)象。

4.加強(qiáng)園地分等定級(jí)成果應(yīng)用

目前，自然資源部已在全國(guó)部署開展園地分等定級(jí)工作。該項(xiàng)成果將成為制訂園地基準(zhǔn)地價(jià)的技術(shù)支撐和基礎(chǔ)，也將成為開展國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源優(yōu)化配置、自然資源資產(chǎn)核算、農(nóng)用地資源資產(chǎn)清查、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，以及制定自然資源保護(hù)和利用政策等的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。建議積極探索園地分等定級(jí)成果應(yīng)用的技術(shù)方法，并與相關(guān)自然資源管理政策做好銜接。